Официальные новости

Екатерина Майорова: торговое соглашение между США и Китаем может спровоцировать войну всех против всех

48

Россия стала членом Всемирной торговой организации 22 августа 2012 года. В этом году завершаются максимальные переходные сроки по обязательствам, взятым Россией при присоединении к ВТО — и можно уже говорить, что входной билет оплачен полностью.

При этом ситуация сейчас в мире кардинально отличается от 2012 года, когда все крупнейшие страны еще придерживались принципов открытости в мировой торговле. О том, не переплатила ли Россия за вход во Всемирную торговую организацию, о текущих спорах РФ в ВТО, спекуляциях относительно возможного выхода США из ВТО, а также о рисках, которые несет для мировой торговли возможное торговое соглашение между США и Китаем в интервью «Интерфаксу» рассказала директор департамента торговых переговоров Минэкономразвития Екатерина Майорова.

Мы стали членами ВТО семь лет назад. Максимальные переходные обязательства России при присоединении к ВТО были как раз семилетними. Можно уже говорить, что Россия полностью оплатила свой входной билет в ВТО? Подведите краткие итоги: какой был средневзвешенный импортный тариф на момент присоединения к ВТО, можно ли говорить о каком-то негативном эффекте от его снижения?

У нас осталось две товарные группы — это самолеты и легковые автомобили, — по которым 10 сентября будет последнее снижение. На легковые автомобили ставка снизится в среднем примерно на 2 процентных пункта, на самолеты — на 1,5 процентного пункта (окончательный уровень связывания пошлин на легковые автомобили — 15%, на самолеты — 12,5%). После этого в части наших тарифных обязательств останется еще одно действие, которое произойдет с 1 января 2020 года — это замена тарифной квоты на свинину на плоский тариф на уровне 25% (сейчас у нас действует нулевая внутриквотная ставка и 65%-ная внеквотная ставка). В части либерализации импортного тарифа это будет самый последний шаг, больше мы ВТО ничего не должны по нашим тарифным обязательствам.

До присоединения к ВТО средневзвешенный импортный тариф был равен 9,7%, сейчас он 4,8%. Однако эти цифры тарифной защиты могли бы быть существенно больше — наши обязательства в ВТО позволяют поднять средневзвешенную ставку до 7,6%. Мы с партнерами по ЕАЭС решили пока этого не делать, снизили тарифы на некоторые важные для внутреннего рынка товары. Речь здесь, прежде всего, идет о разного рода комплектующих, компонентной базе, необходимой для создания высокой добавленной стоимости. Но резервы, как говорится, есть.

Россия присоединилась к ВТО в 2012 году, в эпоху «глобализма» и открытости в мировой торговле. В последние два — три года, в период президентства Дональда Трампа, наиболее популярным словом для описания ситуации в мировой торговле стало слово «войны». США ожесточенно воюют против Китая, можно сказать, и против всего мира. В связи с этим — нет ощущения, что цена входного билета в ВТО, который Россия уже полностью оплатила, была чрезмерной, учитывая нынешние торговые условия и те бонусы, которые мы можем получить от членства в ВТО?

Мы купили входной билет по минимально возможной на время присоединения цене. Пример с фактическим и теоретически возможным уровнем тарифной защиты — один из многих, иллюстрирующих серьезный запас прочности в условиях нашего присоединения. Конечно, мы рассчитывали на созидательную работу в Женеве, а не на рытье окопов. В этом плане мы вынуждены пока заниматься в ВТО не совсем тем, чем изначально хотели. Но мы не одни, и я уверена, что вместе с партнерами сможем стабилизировать ситуацию и провести реформу организации. Она назрела.

На мой взгляд, на вопрос участия в ВТО надо смотреть несколько в ином ключе. Есть глобальная система правил, которая охватывает практически всю мировую торговлю (98%), и выбор простой — либо вы подписываетесь под этими правилами и играете по ним, либо формируете какую-то свою систему правил. В общем, выбор-то, как мы видим, был невелик. Почти все наши торговые партнеры давно стали членами ВТО, а остальные вели активные переговоры о присоединении. Оставаясь в стороне, мы рисковали продолжать торговлю без правил. Это первый сюжет.

Второй заключается в том, что, поскольку ВТО создает глобальную систему правил, все остальные режимы торговли — более глубокие, преференциальные, то, что принято называть региональными торговыми соглашениями, зонами свободной торговли, таможенными союзами и т.д. — все эти режимы, так или иначе, формируются на платформе ВТО. Даже если гипотетически предположить, что мы не присоединялись бы к ВТО, а продолжали бы торговлю в рамках двусторонних торговых соглашений, эти соглашения все равно базировались бы на правилах ВТО (как наши действующие соглашения о свободной торговле или Договор о ЕАЭС). Однако ни одно из тех соглашений системно проблему дискриминации не решало в силу ограниченного охвата участников. Поэтому, мне кажется, путь у нас был предопределен.

Тем не менее, текущая ситуация в ВТО такова, что нежелание США переизбирать членов апелляционного органа с большой вероятностью приведет к прекращению исполнения им своих функций с 10 декабря. И тогда главный механизм разрешения торговых споров в ВТО станет, мягко говоря, неэффективным. Будет ли в таких условиях смысл дальнейшего пребывания России в ВТО, если механизм разрешения споров перестанет работать?

Это правда, что с каждым месяцем растет вероятность того, что в декабре система разрешения споров в существующем виде перестанет выполнять свою роль. Полицейская функция ВТО — а именно ее выполняют арбитры — изменится. Вы обратили внимание, что на наших дорогах в последние годы стало меньше сотрудников ГИБДД — но подавляющее большинство водителей ездит по правилам! Так же будет и с ВТО — тем более что, может, приостановит свою работу только апелляционный орган, а не третейские группы — они как раз продолжат рассматривать споры, как говорится, в первой инстанции. Что касается правовой стороны вопроса, то, во-первых, есть варианты урегулирования проблемы апелляционного органа без США — некоторые страны это уже сделали на двустороннем уровне, со своими основными торговыми партнерами.

Во-вторых, возможно, Соединенные Штаты изменят свою позицию, и тот переговорный процесс, который многие месяцы уже идет в Женеве по модификации правил разрешения споров и совершенствованию системы разрешения споров, тоже даст свои плоды, и на основании каких-то новых договоренностей система будет реанимирована после декабря. Одним словом, опций много. Надеюсь, что эта ситуация временная и, так или иначе, она разрешится.

Я не ставила бы знак равенства между кризисом системы разрешения споров, который был спровоцирован действиями Соединенных Штатов, действиями одного участника организации, и смертью всей организации. Поэтому не думаю, что есть смысл ставить такой вопрос сейчас.

ЕС уже сейчас ведет консультации с рядом стран, например, с Канадой, о создании временного механизма по арбитражному разрешению споров ВТО. Россия участвует в такого рода переговорах?

Европейский союз — это крупный участник международной торговли, и это участник ВТО, у которого идет достаточно много судебных разбирательств. Как мы понимаем, ЕС сейчас пытается найти практическое решение по текущим и будущим спорам. Мы видим как преимущества рассматриваемого Евросоюзом решения, так и его риски. Настораживает, прежде всего, его двусторонний характер, поскольку это ведет к фрагментации многосторонней системы. Для нас, естественно, приоритетом является многостороннее решение проблемы апелляционного органа. Однако в ситуации, когда поиск многостороннего решения затягивается, мы понимаем логику выстраивания двусторонних альтернатив.

Мы с ЕС тоже ведем диалог по поводу возможного соглашения по урегулированию споров в случае прекращения деятельности апелляционного органа, но пока у нас (внутри России — ИФ) окончательного решения на эту тему нет.

Какие все-таки последствия будет нести блокировка функционирования апелляционного органа для споров, в которых участвует Россия?

В двух спорах, где мы выступаем как истцы — это спор с ЕС по третьему энергопакету и спор с Украиной по энергокорректировкам, которые находятся в стадии апелляции сейчас, — решения будут вынесены независимо от того, что случится в декабре с апелляционным органом. Потому что состав арбитров, которые будут рассматривать наши апелляции, уже утвержден, и они свою работу до конца должны довести.

В споре с Украиной, где мы выступаем ответчиками по железнодорожному оборудованию, по вагонам — точно такая же картина. Спор находится в стадии апелляции, и решения по апелляции должны быть приняты.

В непонятной ситуации у нас оказывается спор с Евросоюзом по энергокорректировкам, по которому еще нет решения Третейского суда, и два спора с США — это наш иск по пошлинам на сталь и алюминий, и американский ответный иск против нас по нашим ответным мерам. Здесь совершенно очевидно, что решения Третейской группы будут вынесены уже после декабря в обоих случаях. И встанет, естественно, вопрос о том, что будет дальше — если апелляционный орган приостановит работу.

А когда примерно ожидается вынесение решения по спору с ЕС по энергокорректировкам? Он уже очень давно идет и очень важен для России.

Решение мы узнаем не раньше лета следующего года.

Значит, по всем спорам, в которых сейчас участвует Россия, если они не находятся уже в стадии апелляции, совершенно непонятно, каковы будут юридические последствия по вынесенным решениям?

Опять же, если апелляционный орган перестанет работать — да, это корректная оценка ситуации на сегодня. Но она может измениться.

После того как Россия выиграла важный для всего ВТО прецедентный спор у Украины по транзиту, когда было задействовано разбирательство XXI статьи ГАТТ о нацбезопасности, рассматривается ли теперь возможность оспаривания в ВТО санкций в отношении РФ?

Все всегда зависит от конкретной меры. Например, вот пошлины на сталь и алюминий, которые Соединенные Штаты тоже ввели якобы в соответствии со статьей XXI ГАТТ («изъятия по соображениям безопасности»), и по которым у нас есть спор в ВТО, как и у многих других наших коллег, которые тоже подали иски против Соединенных Штатов — вот в отношении этих мер, как нам кажется, перспективы у нас повысились. Потому что на основании того решения арбитров, которое было вынесено по спору с Украиной, мы теперь прогнозируем, что Соединенным Штатам нужно будет показать арбитрам, что у них были чрезвычайные обстоятельства во взаимоотношениях с половиной мира, в том числе со своими ближайшими союзниками, в том числе со своими военными союзниками. Поэтому, я думаю, что здесь прецедент был скорее положительный для нас.

Есть, например, санкционные меры, которые, например, только против России принимались, но которые сконструированы таким образом, что их сложно оспорить в ВТО. Например, это мера против индивидуальных компаний, либо физических лиц. Это просто по определению вне ВТО находится, поэтому здесь, даже независимо от решения по украинскому кейсу, это сложная тема для оспаривания.

Вернемся к теме торговых войн. Сейчас весь мир смотрит, как США ведут переговоры с Китаем о заключении двустороннего соглашения. Но если это соглашение будет заключено, не будет ли оно, на ваш взгляд, противоречить нормам ВТО и не будет ли оно даже более губительным для будущего ВТО?

Риски большие есть в таком сценарии развития торговой войны между Соединенными Штатами и Китаем. По крайней мере, то, что доносится до нас из сообщений средств массовой информации, из публичных сообщений высокопоставленных чиновников, которые участвуют в переговорах с обеих сторон.

Например, нас настораживают сигналы о том, что рассматривается какая-то договоренность о закупках Китаем американских товаров. Понятно, что только на основе заявлений в СМИ нельзя делать выводы, но то, как это звучит, очень плохо сочетается с правилами ВТО. Причем с самыми базовыми правилами о предоставлении режима наибольшего благоприятствования — это режим, который гарантирует, что иностранные партнеры (экспортеры или импортеры) не будут дискриминироваться, что вы будете давать кому-то режим лучше, чем всем остальным членами ВТО. То, как рекламируется возможная торговая сделка между Китаем и Соединенными Штатами, выглядит как нарушение. Потому что Китай обещает купить американские товары, но не обещает купить наши товары и товары других стран ВТО в пропорциональном объеме. Соответственно, такого рода сделка с США будет в ущерб интересам всех остальных членов ВТО.

Еще более сомнительной эта история становится, если задумываться о механизмах реализации такой сделки. Каким образом государство может брать на себя юридические обязательства по закупкам? В обычной ситуации внешнеторговые сделки определяются коммерческими соображениями: откуда импортировать, сколько, по какой цене — участники внешнеторговой деятельности решают, исходя из рыночной конъюнктуры. В такой ситуации «обязательства государства» по закупкам могут стать фактором, серьезно искажающим нормальные условия конкуренции. А это, как раз, является одним из основных поводов для критики Соединенными Штатами торговой политики Китая в последнее время.

Если это соглашение будет заключено, и другие страны ВТО, мягко говоря, удивятся, какие действия они могут предпринять?

Если США и Китай заключат такого рода соглашение, и если это соглашение будет очевидным образом нарушать нормы ВТО, то справедливо было бы ожидать от Китая либо аналогичных обязательств по закупкам товаров других членов ВТО, либо какую-то компенсацию пострадавшим членам ВТО за ограничение их прав по доступу на рынок.

Могут быть и другие варианты, и самый плохой из них — если сделка будет нарушать нормы ВТО, но ее участники сделают вид, что ВТО вообще ни при чем.

Тогда (в отсутствие эффективных правовых механизмов принуждения к исполнению обязательств) может быть спровоцирована просто тотальная торговая война. Если у нас будет два крупных участника мировой торговли, которые поставят себя над ее правилами, то это фактически будет война всех против всех.

То есть с этой точки зрения заключение торгового соглашения на таких условиях может быть даже более губительным по отношению к мировой торговле, чем «война»?

Как минимум, не меньшие риски несет в себе, чем просто продолжение спора между Китаем и США.

Президент США недавно опять заявил о потенциальной возможности выхода страны из ВТО. В истории ВТО есть ли такие прецеденты?

Прецедентов не было. Но выйти очень просто — это заявительный порядок. То есть член ВТО направляет уведомление — и через шесть месяцев свободен от всяких обязательств, но, соответственно, другие участники ВТО не связаны обязательствами в отношении вышедшей страны. Дальше возникает вопрос, чем будут регулироваться торговые отношения этой конкретной страны, конкретного бывшего члена ВТО со всеми другими странами, с какими-то странами есть двусторонние соглашения.

А у России с США есть какое-то соглашение о торговле?

Есть, от 1990-го года.

Вы вообще такие заявления о возможном выходе серьезно воспринимаете?

Сразу оговорюсь, что еще буквально несколько лет назад вряд ли в мире кто-то мог предположить, что ситуация в мировой торговле будет развиваться сегодня так, как она развивается. Поэтому я утверждать ничего не берусь.

Выглядит это, конечно, как просто запугивание, потому что, в конце концов, если ты хочешь что-то сделать, тем более такой серьезный, фундаментальный шаг, как выход из ВТО, ну — выходи.

Видимо, делаются заявления не для выхода, а для давления.

Я, собственно, к этому и веду: если пока все ограничивается тем, что с завидной периодичностью это произносится вслух, но дальше никаких действий за этим не следует, значит, это все становится все больше и больше похоже просто на такой переговорный трюк. По сути, миру напоминается о возможности выхода. Но все и так в курсе, что выйти можно, и довольно просто, в общем, это сделать.

То есть, если выход США из ВТО произойдет, вы не видите, скажем так, фатальных последствий для функционирования самой ВТО? Или этот выход не несет больших рисков, чем заключение торгового соглашения между США и Китаем?

Последствия, безусловно, будут. Изменится значительно расстановка сил как минимум внутри ВТО. Но я думаю, что потерю одного крупного игрока ВТО пережить сможет. С последствиями, с изменениями внутренними, наверное, то есть какая-то подстройка должна быть проведена, но это все-таки будет не фатально.

Давайте обсудим реформирование самой ВТО. Можете назвать три-четыре основных трека, по которым сейчас идут переговоры внутри ВТО?

Я бы тут разделила вопросы. Во-первых, это вопросы перспективные с точки зрения достижения договоренностей к министерской конференции в следующем году, которая пройдет в Казахстане. Это одна группа тем будет, и она пока видится не очень большой.

Пока в эту группу продолжает входить тема рыбных субсидий — это переговоры, целью которых является ограничение субсидий, которые способствуют незаконному, нерегистрируемому промыслу или перевылову водных ресурсов. Переговоры идут несколько лет, сейчас они в очень активной фазе находятся и перспектива у них, в отличие от многих других треков, есть.

Есть еще многосторонние инициативы, которые были запущены на предыдущих конференциях — это электронная торговля, внутреннее регулирование в услугах. Опять же, в зависимости от трека, там есть свои проблемы, и одна из проблем в нынешней ситуации довольно серьезная — это отсутствие формального мандата. То есть для того, чтобы что-то под зонтиком ВТО сделать, у вас должен быть мандат, принятый консенсусом, то есть всеми участниками.

Если собирается группа по интересам, которая хочет сделать соглашение своими силами, имея в виду, что результатами соглашения будут пользоваться абсолютно все члены ВТО, все равно без благословения со стороны всех участников это формализовано быть не может. Тем не менее, я бы отнесла вот эту группу вопросов тоже к потенциально перспективным.

Это переговорная повестка для министерской конференции. А что с реформированием самой структуры или механизмов ВТО?

Я бы отнесла к вопросам, которые действительно наболели и требуют решения, в первую очередь вопросы транспарентности, то есть прозрачности в торговой политике.

Суть проблемы в том, чтобы для осуществления эффективного мониторинга соблюдения правил была разработана система нотификации — система ответов на вопросы и система, которая бы обеспечивала прозрачность мер торговой политики, которая принимается участниками ВТО. С определенной периодичностью во всех сферах, охваченных соглашением ВТО, члены организации должны были рассказывать в ВТО о своих действиях. Не всегда это происходит вовремя, не всегда это происходит добросовестно, какие-то вещи умалчиваются, о каких-то вещах идентификация предоставляется уже очень сильно постфактум, когда уже актуальность утрачена. Поэтому обнаруживается нарушение только когда уже от него эффекты, все сливки были сняты.

Это, действительно, большая проблема — само по себе непредоставление или некачественное предоставление, неполное предоставление информации. Фактически его нельзя оспорить. То есть, вы можете пойти в суд, но дальше, если всю цепочку шагов проделать, которая предусматривается процедурой разрешения споров, вы, в конечном счете, доходите до ситуации, когда член ВТО должен изменить, отменить несоответствующую правилам меру, либо против него будут введены ответные меры в эквивалентном объеме. А тут эквивалентный объем невозможно посчитать, поскольку речь не идет о торговых нарушениях, речь идет о непредставлении нотификации. То есть, даже если вы пойдете в суд — кроме общественного порицания там вы вряд ли чего-то сможете получить.

Есть круг стран, которые предлагают усовершенствовать правила и ввести какие-то дополнительные промежуточные наказания для нарушителей.

И что это за наказания? Просто не приглашать в комитеты, не раздавать им раздаточный материал?

В том числе, не раздавать раздаточный материал, не давать право задавать вопросы, разрешать не отвечать на их вопросы, платить дополнительные деньги в бюджет. Для кого-то это тоже может сыграть роль, иногда это такие унизительные вещи.

Очень убедительным аргументом может быть, если сидишь в зале, и на тебя показывают пальцем и говорят: «Вот, они нарушители, поэтому сегодня им слово мы не дадим».

Поэтому эта инициатива пока воспринимается в штыки большинством участников организации. Но это, тем не менее, вопрос, который требует решения, потому что он размывает основу всей системы. То есть, вы можете договариваться о любых правилах, но если есть какие-то лазейки, позволяющие эти правила игнорировать, естественно, у вас не будет эта система работать так, как она задумывалась.

Второй важный элемент — это объем льгот для развивающихся стран, и то обстоятельство, что с 1995 года, когда нынешние правила устанавливались в том виде, в котором они сейчас существуют, очень много изменилось. И те, кто был развивающейся страной тогда, — например, Китай или Сингапур, — сейчас достиг достаточно высокого уровня экономического развития.

А процедуры пересмотра статуса развивающейся страны в ВТО нет?

Нет. Крупные развитые страны — США, члены ЕС, Япония — как раз и критикуют существующий принцип, что, по сути, развивающейся страной может себя назвать любая страна, так как нет четких критериев определения. Есть какие-то общепринятые показатели, которые принимаются во внимание, но поскольку у вас правила нет в определении, то по-прежнему это остается на откуп конкретному правительству. И это тоже проблема, которая, так или иначе, требует обсуждения. Без обсуждения этого вопроса счастливое будущее ВТО будет труднодостижимым.

Третий большой блок вопросов — это тема с инструментами поддержки внутренней промышленности. Здесь тоже все понимают, что главной мишенью является Китай. Основные претензии в том, что используются разные методы поддержки, которые позволяют очень сильно искажать нормальные условия торговли. Эти методы поддержки в то время, когда ВТО создавалась, не использовались особенно в мире, поэтому против них не было лекарства, и это упущение должно быть теперь исправлено. Это картина, как ее представляют США и Евросоюз. На бумаге в виде переговорного предложения по этой теме пока еще ничего не увидели, хотя нас давно предупреждали, что со дня на день буквально должны последовать какие-то предложения по тому, как нынешние соглашения ВТО должны быть изменены. Пока этого нет, но, возможно, появится в сентябре.

interfax.ru

Документы

Эта публикация на сайте Минэкономразвития

Похожие публикации